Na konci roku 2018 schválil ruský prezident Vladimir Putin seznam instrukcí po prodlouženém zasedání prezidia Státní rady, které se konalo 23. listopadu 2018. Jedna z nich uvádí, že do 1. března 2019 musí ruská vláda „předložit návrhy na přechod ve velkých městech od hlavního plánu k dokumentu definujícímu strategické směry městského rozvoje města“. Nový dokument totiž bude muset propojit dlouhodobé strategické cíle a aktuální aspekty územního rozvoje. Marat CHABDAROV, vedoucí federální státní rozpočtové instituce TsNIIP ministerstva výstavby Ruska, hovořil v rozhovoru pro Stroygazeta o tom, jaké změny čekají všechny účastníky procesu urbanismu.
„SG“: Marate Mukhazhiroviči, jaký je dnes hlavní plán města? A proč vznikla myšlenka opustit to?
Marat Chabdarov: Generel byl zpočátku projektovým dokumentem definujícím strategii rozvoje města, na jehož základě bylo realizováno dlouhodobé plánování, rozvoj, rekonstrukce a další typy urbanistického rozvoje území. Ale nyní ve velkých městech jsou zpravidla všechna území již rozvinuta a pro rozvoj je nutné řešit větší problémy – překračování hranic, vývoj ve struktuře aglomerace a (nebo) reorganizace velkých území ve městě , k čemuž jsou potřeba komunální programy. Vzhledem k rychle se měnícím podmínkám výstavby, intenzivnímu rozvoji městských a příměstských oblastí a realizaci velkých investičních akcí nemají územní plány před 8-10 lety často nic společného s realitou. Socioekonomické a odvětvové strategie nyní hrají dominantní roli.
„SG“: Takže obecný plán jako dokument strategického plánování nefunguje?
M. Ch.: Dnes je celá podstata generelu vlastně redukována na mapu hranic sídel, mapu plánovaného umístění místních zařízení a mapu funkčních zón. Generální plán v současné podobě nezohledňuje řadu důležitých urbanistických faktorů, včetně potřeby rekonstrukce centra města, průmyslových zón, zastavěných ploch a pečlivé, cílené obnovy; rozvoj veřejných prostranství. Při tvorbě plánovacích projektů se často nebere v úvahu potřeba rozvoje budov ve spojení s dopravní a inženýrskou infrastrukturou, systémem veřejné dopravy a přírodním rámcem města jako celku.
“SG”: Co se nabízí na oplátku?
M. Ch.: Když mluvíme o opuštění obecného plánu, musíme pochopit, že nehovoříme o prostém zrušení, ale o vytvoření nového sémantického obsahu hlavních rozvojových dokumentů. Vlastní hranice města přesahují hranice města, kolem velkých měst se odedávna tvoří aglomerace a je nutné stanovit společnou infrastrukturu, společné rezervy pro rozvoj a plánovat rozvoj celého sídelního systému. V mezinárodní praxi velká města používají dvouúrovňový systém. Nejvyšší úrovní jsou strategie ekonomického a územního rozvoje. Nižší – dokumenty o využití území, které specifikují akce na menších územích. Často mezi těmito dvěma úrovněmi existuje také vrstva v podobě sektorových schémat rozvoje dopravy, inženýrské infrastruktury a rozvoje přírodních oblastí. Takový soubor dokumentů může nahradit současný obecný plán.
„SG“: Jak by to mělo vypadat ve vztahu k ruským podmínkám?
M. Ch.: Hovoříme-li o dokumentu, který definuje strategické směry urbanistického rozvoje města, máme tím na mysli celou strukturu dokumentů. SED jsou zodpovědné za stanovení cílů, stanovení smyslu a parametrů rozvoje, které splňují cíle národních projektů. Následuje úroveň urbanistů: tvorba schémat a projektů územního rozvoje území (územní plánovací schémata), která zodpovídají za strukturální organizaci, využití území, zóny pro umístění objektů a soustav objektů na odpovídající úrovni. Poté začnou pracovat územně plánovací dokumenty na úrovni obce (dnešní generel) a nakonec v rámci implementace, územního plánu (LRU), plánovací projekty a architektonický a stavební návrh. V Evropě se takový soubor dokumentů nazývá hlavní plán.
„SG“: Jak se hlavní plán liší od obecného plánu?
M. Ch.: Územní plán je strategickým územně plánovacím dokumentem města. Takové plánování má dlouhodobý charakter a zaměřuje se na omezený počet cílů a záměrů. Na rozdíl od dnešního územního plánu, který je zaměřen na otázky využití území a umístění určitých objektů ve městě, koncepční část územního plánu jednoznačně souvisí se socioekonomickými a územními strategiemi rozvoje a přiměřeně ukazuje, jaké město bude.
„SG“: Jaké praktické cíle tato reforma sleduje?
M. Ch.: Jde o to, aby dokumentace fungovala. Tento přechod je plánován z důvodu zkrácení času potřebného na urbanistickou přípravu výstavby. Stejný prezidentský příkaz obsahuje například doložky o zjednodušené úpravě ochranného pásma využití území pro umístění spolkových a místních zařízení.
Územní plán ukazuje, jak město nyní vypadá a co s ním bude za 20 a více let. Tento dokument definuje dlouhodobé cíle rozvoje města a pomáhá řešit jeho aktuální problémy. A ačkoli nyní úřady a urbanisté stále častěji říkají, že generel je třeba nahradit flexibilnějším územním plánem, generel zatím zůstává klíčovým dokumentem v oblasti městského plánování.
Řekneme vám, proč je potřeba hlavní plán, jaké má problémy a proč ještě nebyl nahrazen hlavním plánem.
Obsah
- Co je hlavní plán
- Kdo potřebuje hlavní plán
- Problémy moderních územních plánů
- Jak lze vyřešit problémy hlavního plánu?
Co je hlavní plán
Celkový plán města vypadá jako kniha v několika svazcích. Celkový plán Moskvy má například 1,5 tisíce stran, z nichž více než polovinu zabírají mapy a schémata města. Zbytek je jejich vysvětlení.
Každé město, stejně jako osady a obce, musí mít obecné plány – to je zakotveno v kodexu městského plánování Ruska z roku 2004.
V generelu je město rozděleno na zóny a pro každou je plánován rozvoj: například v jedné oblasti bude za 10 let rezidenční čtvrť a v jiné bude místo velkého průmyslového komplexu park. Funkce území uvedené v generelu jsou podrobně popsány v územně plánovacích dokumentech nižšího stupně – pravidla využití území a rozvoje a projekty územního plánování. Od roku 2023 lze společně vypracovávat a schvalovat obecný plán a pravidla využívání půdy a rozvoje.
Obecné plány v Rusku musí být vypracovány po dobu nejméně 20 let. Ale během této doby lze obecné plány upravit. Doporučuje se, aby dokument podrobně nastínil prvních 3–10 let jeho realizace a nastínil dlouhodobé období až 30–40 let v širších úsecích.
Změny generálního plánu Moskvy
V roce 2012 byla část území Moskevské oblasti připojena k Moskvě, díky čemuž se plocha hlavního města zvýšila 2,4krát. Poté musel být výrazně doplněn generel města, který byl schválen o dva roky dříve. Za tímto účelem přijaly moskevské úřady v roce 2017 samostatný hlavní plán, který popisuje rozvoj Nové Moskvy do roku 2035.
Před dvěma lety začal vývoj nového generelu hlavního města. Jeho schválení je plánováno na rok 2025. Při přípravě plánu rozvoje města však plánují opustit rigidní obecný plán a nahradit jej aktualizovaným územním plánem. “Jakýkoli tvrdý dokument, který přijmeme, nebude mít nic společného se skutečným životem,” vysvětlil svůj postoj starosta města Sergej Sobyanin. Plánování je podle něj uspořádáno tak, že „celé město by se mělo rozřezat na čtverce a naplánovat na 20 let dopředu“, ale v praxi to není možné, protože v reálném životě ke změnám dochází dynamicky, každých 10 let. let se počet obyvatel Moskvy zvyšuje na milion lidí a mění se struktura ekonomiky.
Vypracování hlavního plánu si úřady objednávají u dodavatelů – zpravidla specializovaných vědeckých ústavů. Například generální plán Moskvy byl vypracován Moskevským institutem generálního plánu, generální plán Petrohradu byl vypracován Výzkumným a konstrukčním střediskem Generálního plánu Petrohradu.
Mapa rozvoje veřejných ploch od moskevského hlavního plánu do roku 2025
„Územní plán je univerzální dokument, který každé město potřebuje. Práce na něm se neliší v závislosti na měřítku území. Vypracování obecného plánu pro Moskvu a Voroněž je velmi podobný proces. Rozdíl je pouze v množství vstupních dat. V Moskvě a dalších největších městech je jich prostě víc,“ říká Taťána Rudnitskaja, vedoucí vědeckého a designérského sdružení pro komplexní a strategický rozvoj Moskevského institutu generálního plánu.
Fáze tvorby hlavního plánu
Analýza současného stavu území
Jsou studovány charakteristiky a ukazatele rozvoje sociální, dopravní, inženýrské infrastruktury, dále soubor ekonomických a environmentálních faktorů, přírodní a historické charakteristiky.
Modelování
Pomáhá určit, jak se může území v budoucnu změnit. Můžete tak například pochopit, zda má cenu na místě bývalé průmyslové zóny stavět vilovou čtvrť, nebo naopak průmysl restartovat. Výpočtem několika modelů pro každé území si tvůrci územního plánu vyberou nejlepší variantu rozvoje s ohledem na změny v dopravní infrastruktuře.
Projektování
Rozvíjí se rámec budoucího generelu: jsou stanoveny funkční zóny území, rozvoj komunikací, dopravních uzlů, veřejné dopravy a dalších prvků dopravní infrastruktury.
Pro každé odvětví se připravuje vlastní návrh projektu: je stanoven program rozvoje podmínek bydlení, průmyslových areálů, sociální infrastruktury, zeleně a veřejných prostranství.
Jsou vytipována území, kde bude probíhat nová výstavba, především se jedná o neefektivně využívané plochy. Modelování pomáhá určit území a směr budoucího rozvoje: pokud se během výpočtů objeví negativní scénář, tvůrci územního plánu svůj návrh upraví. Toto pokračuje, dokud se celá oblast města nevyrovná.
Schválení
Po vypracování územního plánu je předán úřadům a probíhá veřejné projednání. Dokument schvaluje vedoucí města nebo osady.
Sledování mistrovský plán
Po schválení přechází realizace generelu na výkonné orgány. Zpracovatelé hlavního plánu provádějí každoroční sledování jeho plnění a vypracovávají zprávu o tom, do jaké míry byly plány uvedené v dokumentu realizovány. Na základě monitoringu mohou úřady rozhodnout o úpravě generelu.
na základě komentáře Taťány Rudnitské, vedoucí vědeckého a designérského sdružení pro komplexní a strategický rozvoj Moskevského institutu generálního plánu
Kdo potřebuje hlavní plán
Při tvorbě generelu je třeba zohlednit zájmy každého, kdo ve městě žije a pracuje: od úřadů a vlastníků pozemků až po podniky a obyvatele. Ke schválení nebo změně obecného plánu musí být uspořádána veřejná slyšení.
„Územní plán lze koordinovat jako celek i podle okresů. Při prvotní přejímce většinou předloží jeden dokument, protože město je jednotným systémem dopravního a infrastrukturního napojení a izolovaně od něj těžko narýsovat čtvrť,“ vysvětluje vedoucí realitní a investiční praxe Dmitrij Nekresťjanov. v advokátní kanceláři Kachkin and Partners.
Každý obyvatel města se může pokusit vznést připomínky k generelu: osobně na schůzi nebo dopisem orgánu příslušnému pro územní plánování a architekturu ve městě, případně zastupitelstvu. Někdy můžete své pozměňovací návrhy navrhnout online.
Ne vždy jsou připomínky akceptovány a obyvatelé často aktivně vyjadřují svůj postoj. Například v roce 2009 při projednávání nového obecného plánu v moskevské čtvrti Gagarinskij přicházeli obyvatelé na slyšení s plakáty „Sluhové lidu, zastavte bezpráví!“ a „Ne stavebnímu terorismu“. A obyvatelé Gelendzhiku se postavili proti schválení nového obecného plánu města, podle kterého byla část území soukromých obytných budov klasifikována jako rekreační zóna, kde je zakázána výstavba. Obyvatelé Orenburgu na veřejných slyšeních a na sociálních sítích aktivně kritizovali nový generální plán kvůli demolici domů pro stavbu přestupního uzlu a plánům na stavbu krematoria.
Pro schválení generelu je třeba některé záležitosti koordinovat se sousedními městy a osadami. Je nutné získat souhlas k výstavbě objektů, které mohou negativně ovlivnit sousední město (například skládky nebo velký průmysl na hranici kraje), dopravní a inženýrské komunikace, které končí ve městě, ale pokračují v sousedním sídle .
Problémy moderních územních plánů
Fedor Konkov
Generální ředitel Institutu územního plánování “Urbanica”
Problém 1: Generální plán je dědictvím plánovaného hospodářství
V sovětských dobách byly hlavní plány efektivnější. Bylo to způsobeno zvláštností plánovaného hospodářství. Generální plán vycházel z usnesení Státního plánovacího výboru (státního orgánu, který se podílel na hospodářském plánování v SSSR. – Cca. “Jednoduše řečeno”). Uváděli například, kolik továren se ve městě v příštích 20 letech postaví, kolik lidí tam bude pracovat a tedy kolik škol, obchodů atd. potřebují. bylo jednodušší zavést [protože města se stejně jako ekonomika vyvíjela doslova podle plánu].
Věci teď fungují jinak. Ekonomický systém se změnil a nyní je nutné zohlednit zájmy mnoha aktérů: developerů, vlastníků pozemků, městských úřadů i obyvatel. Územní plán přitom stále míří na 20–30 let. Ale v moderních podmínkách to není vždy praktické.
Problém 2: Nedostatečné zdůvodnění změny
Až do konce roku 2000 byly obecné plány vytvářeny podle sovětského vzoru: každý návrh měl podrobné historické a socioekonomické zdůvodnění. Když zákon o územním plánování stanovil nutnost schvalovat územní plány pro všechna sídla, trh pro jejich rozvoj začal rychle růst. Objevilo se mnoho společností, které začaly dělat hlavní plány levně, technologicky, ale méně promyšleně. Zdůvodnění některých návrhů, pokud nejsou úplně ztracena, ztratila na významu. Jak se kvalita zhoršovala, hlavní plány byly méně funkční. V malých městech nyní může územní plán určit pouze dvě věci: komu pozemek patří a co se na něm může stavět. To nestačí.
Problém 3: Potíže s koordinací s občany
Koordinace změn s obyvateli není jednoduchá. Zejména pokud jde o citlivé otázky krajinářských úprav. Aby se formálně vyřešil problém, úřady často pořádají veřejná slyšení v nevhodnou dobu a obecně odvádějí špatnou práci při šíření informací o nadcházejících změnách. Obyvatele zajímá, jak se územní plán změní, ale o pracích na něm jsou špatně informováni.
Jak lze vyřešit problémy hlavního plánu?
Hlavní plány mohou vyřešit některé problémy hlavních plánů. Územní plán je dokument strategického plánování města. Je méně podrobný než obecný plán: hlavní plán zpravidla nespecifikuje, co se stane s každou lokalitou, ale uvádí funkční zóny města a vazby mezi nimi. Hlavní plán klade důraz na ekonomický rozvoj, populační projekce a rozvoj infrastruktury.
Hlavní plán se od obecného plánu liší promyšlenějším blokem analýzy, podobným sovětským obecným plánům; navíc je tento dokument flexibilnější a flexibilnější, vysvětluje Konkov. Hlavní plány jsou přijímány na kratší dobu ve srovnání s obecnými plány. Například v Singapuru je horizont plánování hlavního plánu 10–15 let, ale každých pět let je zajištěna neustálá revize a aktualizace dokumentu.
Koncept hlavního plánu v Rusku není zakotven na legislativní úrovni, ale navzdory tomu se nyní aktivně rozvíjí. Například za účasti společnosti Nornickel byl vypracován hlavní plán pro Norilsk a Sibur inicioval vytvoření hlavního plánu pro Tobolsk. Existuje hlavní plán pro Jakutsk a Bajkalsk. Plánuje se schválení hlavního plánu pro Groznyj, Vladivostok a další města. Všechny ale nemají status hlavního městského dokumentu: generel je stále prioritou realizace.
V blízké budoucnosti mohou rámcové plány v Rusku nahradit obecné plány, poznamenává ministerstvo výstavby. Na podzim se plánuje předložit Státní dumě návrh zákona, který zakotví koncept územního plánu v kodexu územního plánování. „Toto je celosvětový trend a my neobjevujeme znovu kolo. Ruská města potřebují dokument nejvyšší úrovně, který by dal směr rozvoji města, aglomerace, území, regionu,“ vysvětluje toto rozhodnutí první náměstek ministra výstavby a bydlení a komunálních služeb Alexander Lomakin. Územní plány podle něj na rozdíl od generelu poskytují vektor pro využití území a neomezují je na rigidní funkčnost. Jakmile bude koncept hlavního plánu zahrnut do kodexu městského plánování, stane se vývoj takového dokumentu povinným pro všechna ruská města. S největší pravděpodobností však nastane přechodné období, kdy budou existovat obecné plány i hlavní plány současně, poznamenává Lomakin.
